Децентралізація як стимул до розвитку територій: заможними мають бути всі
Ірина НАГРЕБЕЦЬКА
ЄВРОПІДХІД
Від слів про зміни треба рішуче братися за модернізацію країни
На черговому засідання правління Української асоціації районних та обласних
рад, що відбулося в Сумах, більшість питань тою чи тою мірою зачіпали
головне - довгоочікуване реформування територіальної влади.
Комісія з питань державного будівництва та місцевого самоврядування цього
корпоративного об'єднання органів місцевого самоврядування вже напрацювала
свої пропозиції до Конституції України, оскільки модернізація системи
місцевого самоврядування як складової цілісної адміністративної реформи є
життєво важливою для всіх вітчизняних територіальних громад.
Ідеться передусім про нагальність врегулювання розбіжностей у трактуванні
поняття "місцеве самоврядування", закріплених в Основному Законі нашої
держави та Європейській хартії місцевого самоврядування, а також приведення
конституційних норм до загальноприйнятих європейських принципів,
відновлення повноцінного місцевого самоврядування на рівні областей та
районів.
Щоб зняти проблему виконання делегованих державою повноважень без їхнього
належного фінансування, члени асоціації пропонують якнайшвидше запровадити
чіткий і зрозумілий розподіл повноважень між структурами виконавчої влади
та органами місцевого самоврядування, затвердити рівний статус комунальної
власності для всіх рівнів - села, селища, міста, району та області,
закріпити в Конституції принцип самостійності органів місцевого
самоврядування у вирішенні питань, зарахованих до їх відома.
Ці та інші питання стали темою розмови за "круглим столом" редакції, на яку
ми запросили голів трьох обласних рад - Харківської, Вінницької та
Київської й водночас лідерів Української асоціації районних та обласних рад
Сергія ЧЕРНОВА, Сергія ТАТУСЯКА і Олександра КАЧНОГО.
Місток через озеро розділяє Харківський район, до речі, найбільший у ...
Європі, і мегаполіс. Фото з сайьту treemarket.kiev.ua
- Панове, накопичилося багато проблем, розв'язання яких впирається в
надмірну зарегульованість та бюрократизацію. Вони й призвели до
нерівномірності в розвитку регіонів, відсутності сприятливих умов для
підтримки регіональної ініціативи, неконструктивної конкуренції повноважень
на місцях. Як же виходити з цього глухого кута?
Сергій ЧЕРНОВ: У цьому контексті адміністративна реформа, проголошена
Президентом України, спрямована на децентралізацію влади, посилення
місцевого самоврядування та розширення повноважень регіонів набуває
стратегічного значення для подальшого національного розвитку.
Змінити ситуацію на краще можна лише законодавчим шляхом. На жаль, чинним
законам, приміром, тим, що, регулюють діяльність районних державних
адміністрацій та органів місцевого самоврядування, це не під силу. Потрібні
відповідні зміни і до розділу ХІ Основного Закону держави.
Ратифікована Україною 15 років тому Європейська хартія місцевого
самоврядування досі чекає імплементації у вітчизняне законодавство. Адже
відповідно до Закону "Про міжнародні договори України", положення Хартії
мають пріоритет щодо положень національного законодавства.
Реалізація одного з основоположних, закладених у Хартії, принципів побудови
публічної влади - субсидіарності, ускладнюється через те, що органи
самоврядування нижчого рівня не спроможні ефективно виконувати свої
повноваження і змушені передавати їх органам вищого рівня.
Сергій ТАТУСЯК: Також необхідно вносити зміни до Конституції, які мають
забезпечити розширення повноважень місцевого самоврядування, збалансувати
відносини між державою та регіонами, органами представницької влади на
місцях, місцевою виконавчою владою, територіальними підрозділами органів
державної влади.
Маємо закріпити в Основному Законі право районних і обласних рад утворювати
власні виконавчі органи, врахувати інші наріжні принципи Європейської
хартії місцевого самоврядування.
Безумовно, реформа місцевого самоврядування не матиме успіху без
удосконалення адміністративно-територіального устрою держави.
Обидва напрямки перетворень є складовими єдиного процесу. Метою
адміністративно-територіальної реформи має бути утворення на базовому рівні
адміністративно-територіальних одиниць, спроможних до виконання своїх
повноважень.
"Матрьошка" як конфлікт компетенцій
- Одне з найскладніших питань, що виникло внаслідок недосконалості чинного
адміністративно-територіального устрою, - здійснення повноважень органами
місцевого самоврядування в межах складних адміністративно-територіальних
утворень. І хоча їх лагідно називають "матрьошками", насправді клопотів
такі територіальні громади мають багато.
Олександр КАЧНИЙ: Справді, такий стан речей ускладнює відносини між
місцевими радами, провокує конфлікт компетенцій цих органів влади,
ускладнює управління комунальним майном, позначається на рівні надання
послуг, бюджетних відносинах. При цьому члени однієї територіальної
громади, що має власні органи місцевого самоврядування, беруть участь у
формуванні інших органів місцевого самоврядування.
88 українським містам республіканського та обласного значення
підпорядковано 36 міст, 207 селищ міського типу, 128 селищ та 190 сіл, де
діють 40 сільських (центр - село, селище), 119 селищних (центр - селище
міського типу), 35 міських рад.
Адміністративно-територіальний устрій країни, як ви знаєте, формувався
здебільшого протягом 1917-1960 років і дотепер регулюється документом,
ухваленим Президією Верховної Ради УРСР у 1981 році.
Сергій ЧЕРНОВ: Візьмімо Харківську область. Зокрема місто Лозову, до якого
входить сім населених пунктів, три ради - міська, селищна, сільська, а
також місто Куп'янськ, яке об'єднує ще три населених пункти і дві ради.
Усі питання, пов'язані з цим прикрим явищем, мають бути вирішені на
законодавчому рівні, і вважаю, що таким законодавчим актом стане закон "Про
об'єднання територіальних громад", проект якого нині перебуває на розгляді
Верховної Ради.
Позиція авторів законопроекту збігається з думкою, викладеною в Концепції
реформування територіальної влади, запропонованою нашою асоціацією районних
та обласних рад, зокрема в розділі щодо удосконалення територіальної основи
місцевої організації влади.
Сергій ТАТУСЯК: Так, у Концепції йдеться про "недопущення у складі однієї
адміністративно-територіальної одиниці розміщення частково чи повністю
території іншої адміністративно-територіальної одиниці того самого рівня;
територія населеного пункту повинна повністю входити до складу тільки
однієї адміністративно-територіальної одиниці місцевого рівня".
Проект закону "Про об'єднання територіальних громад" розглянула президія
Української асоціації районних та обласних рад торік у вересні. За
результатами обговорення до Міністерства регіонального розвитку будівництва
та житлово-комунального господарства були направлені наші пропозиції щодо
законопроекту.
Частина з них врахована, як-от та, що рішення про об'єднання територіальних
громад слід приймати з урахуванням позиції відповідної районної та обласної
ради, як це передбачено пунктом 26 частини 1 статті 43 Закону "Про місцеве
самоврядування в Україні". Також підтримано нашу ідею щодо необхідності
передбачити, що розробку Перспективного плану формування громад повинні
здійснювати спеціалізовані установи (наприклад, провідні інститути у сфері
містобудування або регіонального розвитку). Під час підготовки
Перспективного плану формування громад враховувати реформи в галузі охорони
здоров'я та освіти тощо.
Олександр КАЧНИЙ: Крім того, доцільно доповнити законопроект статтями, де
буде визначено порядок виходу зі складу об'єднаної територіальної громади
жителів окремого населеного пункту.
Законодавче визначення процедури об'єднання громад сприятиме розв'язанню
проблеми, пов'язаної з недосконалістю в чинному адміністративно-
територіальному устрої країни.
Бюджетна диспропорція
- Як мені відомо, Українська асоціація районних та обласних рад порушила ще
одну тему, яку довго замовчували. Маю на увазі зменшення сільського
населення, зникнення з мапи країни багатьох населених пунктів.
Сергій ЧЕРНОВ: Загалом за період з 1991 по 2011 рік з облікових даних
виключено 575 населених пунктів, зокрема 17 міських населених пунктів, 16
селищ міського типу, із сільських населених пунктів - 34 селища і 524 села.
Водночас за цей період кількість сільських рад зросла на 1067 одиниць.
При цьому території адміністративно-територіальних одиниць базового рівня у
багатьох випадках мають дисперсний вигляд так званих анклавів.
Водночас у нас фактично нема чітких критеріїв та процедур для формування
районів, зарахування населених пунктів до категорії сіл, селищ та міст.
Значними є коливання чисельності населення в межах адміністративно-
територіальних одиниць одного рівня. Приміром, у Харківському районі
населення становить 183 тис. жителів, тоді як у Коломацькому - 7,65 тис.
осіб.
Чи візьмімо селище міського типу Войкове Донецької області, де проживає 43
жителі, а в смт Піскове Харківської області - майже 21,5 тис. 93
українських міста мають населення менше 10 тис. жителів, разом з тим 47
селищ міського типу мають населення понад 10 тис.
Отже, маємо диспропорцію в бюджетному забезпеченні цих муніципальних
утворень, рівні якості послуг та низку інших питань.
Чия земля? Невже Калитчина?!
- Багато громад турбує масова відсутність визначених у натурі меж
адміністративно-територіальних одиниць або встановлення значної частини меж
таких одиниць без урахування місцевих природних, історичних та інших
чинників, перспектив розвитку регіонів та населених пунктів.
Олександр КАЧНИЙ: Маєте рацію. За даними Держкомзему, у 2010 р. в країні
встановлено або змінено межі лише у 19 252 населених пунктах (більшість
таких меж встановлено ще в минулому сторіччі), що становить 64,5% їх
загальної кількості.
Майбутнє прийняття закону "Про об'єднання територіальних громад" стане
важливим кроком уперед у реформуванні адміністративно-територіального
устрою країни і підготує ∂рунт для подальшого розвитку місцевого
самоврядування.
Сергій ТАТУСЯК: Негайного вирішення потребує упорядкування територій, що,
так би мовити, "гуляють" не лише в населених пунктах, а й за їх межами.
Нині місцеві депутати повністю усунені від прийняття рішень з цього
питання, хоч ідеться про надходження до бюджету - матеріальної основи
місцевого самоврядування.
Члени нашої асоціації упевнені, що здійснення реформи місцевого
самоврядування та територіальної організації влади має відбуватися
комплексно. Своє бачення розвитку подальших кроків адміністративної реформи
ми подали до Адміністрації Президента з пропозицією включити їх до
Національного плану дій на 2012 рік.
2012-й - точка відліку
Сергій ЧЕРНОВ: Як бачите, нам є за що боротися. І, переконаний, 2012 рік
буде визначальним, оскільки він є стартовим майданчиком, підготовчим етапом
і точкою відліку справжніх перетворень у державі. Цього року треба
визначитися з механізмом добровільного об'єднання громад; переліком прав,
повноважень та рівнем відповідальності за надання послуг жителям
відповідних територіальних громад; стандартизацією послуг, що надаються в
межах територіальних громад.
І, зрештою, розрубати гордіїв вузол, розподіливши повноваження між органами
місцевого самоврядування різних рівнів, місцевими органами виконавчої
влади, територіальними управліннями центральних органів виконавчої влади.
З 2013 по 2015 рік країна перебуватиме на другому етапі реалізації
Концепції, коли формуватиметься соціально-політична база реформи та
відбуватиметься впровадження новацій. Набиратиме обертів період широкої
інформаційно-роз'яснювальної роботи. Ідея об'єднаних територіальних громад
перетворюватиметься на об'єктивну реальність.
На часі буде прийняття законів про місцеве самоврядування,
держадміністрацію, внесення змін до бюджетного законодавства задля
розширення можливостей формування власної бази місцевих бюджетів розвитку.
Годі й говорити, що це буде якісно нова модель територіальної організації
влади із визначеними повноваженнями органів місцевого самоврядування
районів та областей.
Так, на початку реформування місцевого самоврядування здійснюватиметься на
рівні територіальних громад на основі чинної Конституції України, далі
реформа пошириться на районний та обласний рівні, де має відбутися
перерозподіл повноважень між місцевими державними адміністраціями та
місцевими радами на користь останніх, що потребує внесення змін до
Основного Закону.
Олександр КАЧНИЙ: Зважте: ефективність місцевого самоврядування на 90
відсотків залежить від його матеріальної та економічної основи, а тому
делеговані повноваження мають передаватися одночасно з відповідними
фінансовими та матеріальними ресурсами.
Необхідно визначити чіткий механізм формування місцевих бюджетів, який би
забезпечував єдину, зрозумілу, прозору формулу їх обрахування з
обов'язковим 100-відсотковим фінансуванням витрат на делеговані
повноваження.
Водночас потрібно розробити механізми стимулювання зацікавленості органів
місцевого самоврядування у нарощуванні доходного потенціалу місцевих
бюджетів.
Другий напрям - територіальна реформа передбачає на законодавчому рівні
закріплення механізму об'єднання територіальних громад. А також здійснення
реальних кроків до уніфікації територіального устрою, розв'язання проблеми
складних адміністративно-територіальних утворень - "матрьошок".
Сергій ТАТУСЯК: Інституційна реформа надасть можливість обласним і районним
радам як органам регіонального самоврядування утворювати власні виконавчі
органи. Посилить роль асоціацій місцевого самоврядування під час прийняття
нормативно-правових актів загальнодержавного характеру, які стосуються
сфери місцевого самоврядування, шляхом забезпечення їхньої обов'язкової
участі у процесі підготовки таких актів.
Окремим завданням виділено розмежування повноважень між органами державної
влади та органами місцевого самоврядування з дотриманням принципу
субсидіарності; проведення чіткого розмежування компетенції між органами
місцевого та регіонального самоврядування.
Реформування спрямовуватиметься і на посилення матеріально-фінансової
самостійності громад. Згідно з такою конституційною нормою, представницьким
органам місцевого самоврядування гарантуватиметься частка у публічних
доходах відповідно до виконуваних ними завдань. Зміна функцій та
компетенції органів місцевого самоврядування різних рівнів має відбуватися
одночасно з відповідними змінами у розподілі публічних доходів.
Не уникне реформування муніципальна служба. Маємо законодавчо закріпити
дієві механізми реалізації принципів професіоналізму, політичної
нейтральності під час виконання службових функцій.
Демократія участі
- Місцеве самоврядування, як відомо, є основою громадянського суспільства,
яке, у свою чергу, забезпечує належний рівень самоорганізації громад. Отже,
вони взаємопов'язані й зумовлюють розвиток один одного, чи не так?
Сергій ЧЕРНОВ: Звичайно, взаємопов'язані. І зміни в цих процесах очевидні.
Так, початок нового етапу в розвитку інститутів громадянського суспільства
в нашій країні започаткував Указ Президента від 25 січня 2012 року "Питання
сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні". Відповідно до
нього створено і Координаційну раду з питань розвитку громадянського
суспільства.
На своєму першому засіданні Координаційна рада схвалила проект Стратегії
державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні і
План першочергових заходів з її реалізації.
Демократія участі, що є центральним поняттям Стратегії, ∂рунтується на
залученні громадян до розробки, прийняття і контролю за виконанням
управлінських рішень на всіх рівнях. Та зрозуміло, цей принцип найбільшою
мірою втілюватиметься саме на рівні місцевого самоврядування.
Ухвалення Закону "Про громадські об'єднання", що значно спростив процедуру
реєстрації відповідних організацій та істотно розширив їхні права
відповідно до європейських стандартів, дає новий імпульс для розвитку
інститутів громадянського суспільства, що особливо важливо для розбудови
регіональної демократії й реалізації місцевих ініціатив.
- Отже, підсумуємо нашу розмову за "круглим столом". Судячи з ваших слів, в
Україні створюється правове та інституційне під∂рунтя для подальшого
реформування регіонального управління. Дуже важливо, що йдеться про
комплексний і масштабний підхід влади до нової архітектури державного
будівництва, мета якого - створити таку систему регіональної влади, яка б
відповідала реаліям сьогодення, враховувала провідні тенденції світового
розвитку і була б здатна протистояти можливим викликам у майбутньому.
"Круглий стіл"
підготувала і провеа
Ірина НАГРЕБЕЦЬКА,
"Урядовий кур'єр"
ДОСЬЄ "УК"
Сергій ЧЕРНОВ,
президент Української асоціації районних
та обласних рад.
Народився 22 серпня 1961 р. в Краснограді на Харківщині. Освіта вища. За
фахом інженер-механік, магістр державного управління. Кандидат наук з
державного управління. З 2008-го по цей час - голова Харківської обласної
ради, член делегації України в Конгресі місцевих та регіональних влад Ради
Європи.
Сергій ТАТУСЯК,
голова комісії Української асоціації районних
та обласних рад з питань державного будівництва
та місцевого самоврядування.
Народився 5 квітня 1955 р. в с. Жабокричка Чечельницького району
Вінниччини. Освіта вища. За фахом вчитель, економіст, магістр державного
управління. Народний депутат України IV скликання. З листопада 2010 р. -
голова Вінницької обласної ради.
Олександр КАЧНИЙ,
голова комісії Української асоціації районних
та обласних рад з питань регіонального розвитку.
Народився 23 жовтня 1968 р. у Ржищеві на Київщині. Освіта вища. За фахом
філолог, фінансист. Кандидат наук з державного управління. З листопада 2010
р. - голова Київської обласної ради
ПРЕС-ЦЕНТР "УК"
З питань органiзацiї та проведення "прямих лiнiй" i "круглих столiв"
"Урядового кур'єра" звертатись до керiвника прес-центру Анни ШИКАНОВОЇ за
електронною адресою: imrich@ukcc.com.ua.
Урядовий Кур'єр
