Деньги на бюджетный дефицит и на восстановление после войны: что предусматривает новая стратегия по управлению госдолгом

1 ноября 09:40

Кабинет Министров на заседании 27 сентября утвердил стратегию управления
государственным долгом на 2024-2026 годы. Эта стратегия заменит аналогичный
документ, который был принят в декабре 2021 года, незадолго до начала
полномасштабного вторжения рф в Украину.

Как указывает Министерство финансов, которое является автором этой
стратегии, именно полномасштабное вторжение вынудило пересмотреть подходы к
балансированию государственного долга. Главная особенность военного времени
- стремительное накопление внешней задолженности, за счет которой
происходит покрытие бюджетного дефицита.

Украинская власть на следующие 12 месяцев ставит перед собой задачу найти
инструменты, которые позволят закрыть потребность в финансировании военных
расходов и заложить фундамент для послевоенного восстановления страны.

"Для достижения этих целей, учитывая высокую неопределенность, вызванную
войной, необходимо эффективное и активное управление текущим долгом и
усиление кооперации с международными партнерами, чтобы получить доступ к
внешнему льготному финансированию. Это позволит ослабить давление на
государственный бюджет", - уточняет Минфин.

разобрался, что именно изменится в подходах к управлению госдолгом.

Как изменился госдолг за время войны? В стратегии Минфин приводит анализ
динамики и структуры государственного долга за период с января 2022 года по
июнь 2023 года включительно. Соответственно данные ниже будут охватывать
именно этот период, если не указано иное.

За полтора года объем госдолга вырос почти вдвое - до 4,4 трлн грн. 67%
этой суммы составляет внешний долг, а 33% - внутренний. Если оценивать
отношение госдолга к ВВП, то на начало 2022 года этот показатель был на
уровне 43,3%, в июне 2023-го - чуть более 67%.

По структуре госдолга Украина уже добралась до таких стран как Албания,
Грузия, Сербия, Северная Македония. Для сравнения: в Польше, Чехии, Венгрии
доля внутреннего и внешнего долга составляет 57% и 43% соответственно.

Драматически выросла задолженность перед зарубежными кредиторами. Это
различные льготные кредиты от международных организаций и правительств
других стран. Сумма таких займов к середине 2023 года достигла 2,03 трлн
грн, что в 3,3 раза больше, чем до вторжения. Во внешнем госдолге по срокам
погашения наибольшую долю на уровне 75% занимает задолженность в диапазоне
7-10 лет и более. Доля более "коротких" долгов составляет 25%.

Внутренний госдолг представлен преимущественно ОВГЗ (военные облигации), в
том числе это те бонды, которые скупил Национальный банк (его портфель на 1
ноября превышал 690 млрд грн). Около 75% суверенных бумаг имеют срок
обращения до 3 лет и более 10 лет. Остальные облигации должны быть погашены
в течение 3-10 лет.

68% государственного долга Украины представлены инструментами с
фиксированной ставкой, что, по мнению Минфина, уменьшает процентный риск.
Помимо этого, 44% всего госдолга должно быть рефинансировано в течение
года, что также снижает угрозу для фискальной стабильности. Доля
государственного долга с плавающей ставкой, который преимущественно
сформирован задолженностью по кредитам МВФ, составляет порядка 11%.

Сумма платежей по государственному долгу (в нее входит как погашение
обязательств, так и плата за обслуживание) в 2024 году по сравнению с 2023
годом вырастет на 42,5% - до 1,03 трлн грн. В 2025 году объем платежей по
госдолгу увеличится еще на 16% - до 1,2 трлн грн и останется на таком же
уровне в 2026 году.

Кто выделил Украине больше всего средств? Как уже было сказано, наибольший
вклад в накопление внешней задолженности сделали международные партнеры, за
счет средств которых Украина покрывает бюджетный дефицит, а также
финансирует неотложные потребности (социальные программы, экстренное
восстановление инфраструктуры и т. д.).

К концу июля 2023 года Украина привлекла $60,2 млрд в виде грантов и
льготных кредитов/гарантий. Из этой суммы $32,1 млрд получены в 2022 году.
В частности, ЕС, США, МВФ, Канада и Всемирный банк предоставили 83% общей
суммы, или $51,8 млрд. Остальные $8,4 млрд выделили Европейский инвестбанк
(ЕИБ), Германия, Великобритания, Япония и еще 17 государств-партнеров.

Минфин уточняет, что характерной чертой зарубежного финансирования являются
низкие ставки и длительный срок погашения. Например, макрофинансовую помощь
от Евросоюза в размере 18 млрд евро Украина будет возвращать в течение 35
лет. А кредиты от Канады в сумме $3,6 млрд имеют срок погашения в 10 лет.

Какие основные приоритеты в управлении госдолгом? Стратегия управления
государственным долгом содержит несколько ключевых целей.

1. Привлечение долгосрочного льготного финансирования и увеличение доли
грантов. Задача - получить как можно больше средств на льготных условиях,
чтобы снизить стоимость их обслуживания и оттянуть сроки их возврата
(погашения). Минфин делает акцент: дешевые ресурсы нужны для того, чтобы
поддержать экономику не только во время войны, но в и условиях
послевоенного восстановления. С грантами все и так очевидно. Безвозвратная
помощь не приводит к увеличению долговой нагрузки на госбюджет. А значит,
чем больше грантов, а не кредитов - тем лучше. К слову, в 2022 году гранты
составили 44% международного финансирования, в 2023 году (пока что) - 31%.

2. Укрепление взаимоотношений с частными инвесторами. Разумеется, в
условиях войны массовое привлечение инвестиций вряд ли возможно. По данным
Госстата, за первое полугодие в Украину поступило $2,5 млрд прямых
инвестиций (и то неизвестно, сколько из этой суммы составила репатриация
капитала). Для сравнения, за весь 2021 год сумма инвестиций превысила $6,6
млрд. Но для отстройки экономики после войны частные инвесторы должны
сыграть важную роль. Правда, Минфин не конкретизирует, как именно Украина
будет завлекать инвесторов. Единственное, что Украина обязуется регулярно
предоставлять инвесторам информацию о ключевых макроэкономических и
фискальных данных. Но этого явно будет мало, чтобы завести в страну
серьезный капитал.

3. Развитие внутреннего рынка капитала. Минфин намерен наращивать
заимствования на внутреннем рынке. Надежда как на банки, которые покупают
ОВГЗ, так и на физлиц (население). Хотя украинцы не выстраиваются за
военными облигациями в очередь. Они являются держателями лишь 3,2% ОВГЗ.
Кстати, о нерезидентах Минфин не забыл, их деньги тоже будут возвращать в
облигации. Опять же, как именно - неизвестно. Пока же у нерезидентов почти
столько же бумаг, сколько и у физлиц. То есть крайне мало.

4. Минимизация рисков финансирования. Речь идет о том, что Украина должна
во что бы то ни стало сохранить возможность обслуживать свою задолженность.
В том числе с учетом реструктуризации и рефинансирования. Тем не менее
ситуация такова, что денег в бюджете может банально не хватить на то, чтобы
платить кредиторам. Для того, чтобы этого не произошло, будет усилен
контроль за уплатой налогов. Это основная мера. В качестве второстепенной
Минфин вновь упоминает мобилизацию ресурсов при помощи национального рынка
заимствований.

Как госдолг будет влиять на экономику? Украина в среднесрочной перспективе
практически не имеет шансов избавиться от чрезмерной долговой нагрузки.
Если допустить, что активные боевые действия затихнут к концу 2024 года,
поврежденная войной экономика не сможет восстановиться за год-два. А
значит, поступлений от налогов все равно не хватит на полноценное
наполнение госбюджета.

По оценкам МВФ, вплоть до 2027 года государственный и гарантированный
государством долг Украины будет достигать почти 100% ВВП. Только затем он
начнет постепенно сокращаться и к 2033 году уменьшится до 75% ВВП, что все
равно на 25 п. п. больше, чем довоенное значение.

В то же время структура госдолга будет меняться с увеличением доли
внутренней (суверенной) задолженности. Это логично, поскольку до
бесконечности иностранные партнеры тянуть Украину на своих плечах не
смогут. Нацбанк, например, уже не раз предупреждал о рисках сокращения
международной помощи. А МВФ прогнозирует уменьшение внешнего финансирования
Украины с 17-20% ВВП в 2023 году до 4% и 3% ВВП в 2026-2027 годах
соответственно.

Поэтому деньги нужно будет искать внутри страны. В первую очередь это
обернется увеличением налоговой нагрузки и ужесточением налоговой
дисциплины. Пусть даже в условиях военного положения не случится
радикальная налоговая реформа с увеличением ставок, внедрением косвенных
методов контроля доходов и частичным демонтажем упрощенной системы,
налогоплательщикам станет жить тяжелее. Бизнес будут атаковать проверками,
а плательщиков-физлиц "ловить" на сокрытых доходах и неформальной
предпринимательской деятельности.

Что касается рынка военных облигаций, то увеличить его привлекательность
можно только за счет конкурентоспособной (высокой) доходности ОВГЗ, которая
не будет уступать банковским депозитам и депсертификатам НБУ. Сейчас она
достигает 17-19%, исходя из последних размещений бумаг. Но в условиях,
когда НБУ начал планомерно снижать учетную ставку и смягчать монетарную
политику, большая вероятность того, что и доходность облигаций будет
падать. А значит, есть риск, что правительство вновь запустит скрытую
эмиссию. ОВГЗ будут оседать в карманах НБУ и госбанков, что формально
позволит финансировать госбюджет, но крайне отрицательно повлияет на
инфляцию и валютный рынок.

Всеукраинские вести