Деньги есть - ума не надо: почему крымская ФЦП рождает скандал за скандалом

Экономический обозреватель Николай Проценко разобрал проблемы хронического
провала ФЦП в Крыму и Севастополе.

Фото: pixabay.com

Проблемы с реализацией федеральной целевой программы развития Крыма и
Севастополя (ФЦП), которую, возможно, придется продлевать на три года,
стали закономерным результатом поспешных решений при формировании этого
документа, общего плачевного состояния инфраструктуры Крыма, кадровой
чехарды и коррупции на протяжении всех пяти лет с момента присоединения
полуострова к России. От общего к частному

"Половину проектов нужно просто выкидывать в мусорку, чтобы не тратить зря
бюджетные деньги", "более 40 объектов ФЦП нуждаются в перепроектировании" -
эти недавние заявления врио губернатора Севастополя Михаила Развожаева и
вице-премьера Республики Крым Евгения Кабанова если не обнуляют результаты
нескольких лет реализации ФЦП, то уж во всяком случае призывают к
серьезному анализу причин столь плачевной ситуации и определению
персонально ответственных за нее. Возникла она, конечно же, не на пустом
месте.

О серьезных проблемах с реализацией ФЦП говорилось еще два-три года назад.
На протяжении всего 2017 года из разных ведомств - как региональных, так и
федеральных - регулярно поступали сигналы о неэффективном расходовании
средств по программе, пока в самом конце 2017-го вице-премьер правительства
РФ Дмитрий Козак не потребовал устранить нарушения в плане реализации
программы под угрозой увольнения ответственных за нее чиновников Крыма и
Севастополя. Этому предшествовало появление информации Минфина Республики
Крым о том, что на 1 декабря уровень освоения средств по ФЦП составил всего
52,6%.

2018 год принес понимание того, что завершить программу в первоначально
намеченный срок - 2020 год - не получится, в связи с чем правительство РФ
приняло решение о ее продлении до 2022 года, а заодно и выделении
дополнительных средств в размере 40 млрд рублей. Прошло еще полтора года -
и вот уже замминистра экономического развития РФ Сергей Назаров, прибывший
в Симферополь в конце ноября, заявляет, что сейчас обсуждается возможность
продления ФЦП еще на три года либо принятия новой программы для
строительства инфраструктурных объектов на 2023-2025 годы. При этом,
уточнил Назаров, в текущем году выделенные на мероприятия ФЦП средства
будут освоены в РК на 96%, а в Севастополе - более чем на 90%.

"Я не смог найти актуальных данных по исполнению крымской ФЦП. Однако
большая ее часть реализуется через бюджеты Республики Крым и Севастополя,
поэтому уровень их исполнения дает представление и о реализации ФЦП", -
говорит эксперт по региональным бюджетам, доцент Волгоградского
государственного университета, заместитель генерального директора АО
"Финансовый брокер "Август"" Карэн Туманянц.

По его словам, по состоянию на 6 декабря последняя представленная в
открытом доступе отчетность об исполнении бюджетов субъектов РФ имелась на
дату 1 октября 2019 года. Согласно этим данным, по итогам трех кварталов
полученные доходы бюджета Республики Крым составили 67% от утвержденных,
расходы - 64,6%; по Севастополю соответствующие цифры составили 53,8% и
48,5%, по всем консолидированным бюджетам субъектов РФ - 62,3% и 61,7%.

Таким образом, констатирует Туманянц, собственно о "срыве" можно говорить
только в Севастополе - Республика Крым демонстрирует значения бюджетных
доходов и расходов, близкие к среднероссийским, даже чуть опережая их.
Видимо, добавляет эксперт, за прошедшее время ситуация не сильно
изменилась, так как на 29 ноября бюджет Республики Крым был исполнен на 79%
по расходам и 83% по доходам, а бюджет Севастополя - на 54,6% и 61%
соответственно. Для сравнения, показатели исполнения федерального бюджета
на ту же дату таковы: 76% по расходам и 89% по доходам (хотя общей
статистики по всем субъектам РФ после 1 октября еще нет).

Отставание в реализации мероприятий ФЦП в Крыму имеет как общие для России
причины, так и специфические именно для Крыма, считает Карэн Туманянц. К
общим факторам, по его словам, можно отнести длительные сроки проведения
закупочных процедур, запаздывание в оформлении документов для получения
федеральных трансфертов, ошибки при проектировании многих объектов
капстроительства и изначально нереальные сроки выполнения многих работ.
Кроме того, при отсутствии авансирования расходов со стороны бюджета у
исполнителей госзаказа (победителей тендеров и аукционов) возникают
сложности в привлечении финансов, а при наличии финансирования
(собственного или бюджетного) сказывается ограниченность ресурсов (трудовых
и материальных) для выполнения работ.

"Думаю, ситуация с рабочими кадрами не требует комментариев - дефицит
многих специалистов уже вполне очевиден. Как ни странно, но есть и задержки
с поставками, например, некоторых видов стройматериалов. К этим общим
проблемам добавляется и крымская специфика - более сложная логистика
грузов, более узкий рынок труда. Сказываются и международные санкции -
некоторые российские компании отказываются напрямую работать на территории
Крыма, не говоря уже о зарубежных", - добавляет эксперт.

О том, что причины проблем ФЦП имеют как общероссийский, так и специфически
местный характер, говорит и независимый крымский эксперт Виктор Ядуха.
Общее, по его словам, это порочность федерального закона 44-ФЗ "О
контрактной системе", дурные подрядчики, халтурные проекты, воровство.
Крымская специфика - это монополизация банковских гарантий (в Крыму их
может дать только один банк), всепрощение центра (первых лиц почти не
сажают), отсутствие долгосрочного целеполагания: чиновники не рассматривают
дедлайны ФЦП всерьез, у них свои дедлайны - конец финансового года, отчет
президенту, выборы и т.д.

Однако во всем этом длинном списке проблем нет традиционного первого
пункта, который в качестве оправдания приводят чиновники - отсутствия денег.

"Насколько я понимаю, "узким местом" исполнения крымской ФЦП на данный
момент является все-таки не финансовая часть (деньги есть, проблемы с
"доведением финансирования" к концу года решены), а их, выражаясь советским
языком, освоение, то есть выполнение работ. Судя по цифрам, которые я
приводил, "следов аврала" не наблюдается", - резюмирует Карэн Туманянц,
намекая на заявление, сделанное в августе руководителем Дирекции по
реализации крымской ФЦП Андреем Никитченко: при отсутствии положительных
результатов в третьем квартале могут быть предприняты "экстраординарные,
авральные меры".

Спектр возможных мер, считает Туманянц, может включать как перенос сроков
(по нацпроектам уже озвучено решение правительства РФ о переносе всех
незавершенных мероприятий 2019 года на 2020 год), так и применение санкций
к исполнителям - взыскание штрафов и пени, предусмотренных контрактами, а
также расторжение контрактов с сильно отставшими от графика и передача их
другим исполнителям. Некрепкие хозяйственники

Главный негативный фактор, влияющий на качество реализации крымской ФЦП -
всё ещё не до конца преодоленные последствия украинского периода, и прежде
всего это управленческое "наследие", считает политтехнолог Сергей Смирнов,
руководитель фонда "Прикладная политология":

"Сколько ни меняй одних начальников на других, в конечном итоге, результат
дает вся управленческая вертикаль, которая по природе своей инерционна.
Поэтому последствия пребывания Крыма и Севастополя в составе Украины будут
ощущаться еще долго".

В Севастополе, добавляет Смирнов, эта проблема стоит еще более остро, чем в
Республике Крым, где за последние пять лет как минимум не произошло смены
первого лица. В Севастополе же только третий руководитель города за пять
лет наконец хотя бы попытался создать нечто вроде "коалиционного
правительства", взяв в свою команду не только "приезжих" чиновников и своих
бывших подчиненных из ОНФ, но и местных.

"До этого в Севастополь попросту высаживали "десант" москвичей, но этот
путь тупиковый - всех исполнителей, вплоть до последнего чиновника, таким
способом поменять невозможно, - считает эксперт. В результате возникал
разрыв управленческой вертикали: местные не особо воспринимали приезжих - и
наоборот. К тому же "Единая Россия" в Крыму и Севастополе во многом
формировалась на базе бывших отделений Партии регионов, что оказалось некой
"родовой травмой", повлиявшей на восприятие местных кадров: к крымским и
севастопольским единороссам долгое время относились именно как к бывшим
"регионалам"".

История еще никогда никого и ничему не научила - это знаменитое
высказывание философа Георга Гегеля сразу же приходит на ум при виде списка
чиновников, для которых крымская ФЦП стала либо крестом на карьере, либо
пятном на репутации. В этом списке уже значатся два попавших под уголовные
дела вице-премьера Крыма - Олег Казурин и Виталий Нахлупин, которые
курировали реализацию ФЦП, и. о. замминистра транспорта РК Валентин
Дукорский, первый зампред комитета конкурентной политики РК Ярослав Сливка,
экс-глава севастопольского Управления по эксплуатации объектов городского
хозяйства" Александр Антюфеев, попавший под статью при расследовании
исчезновения денег на севастопольские очистные сооружения в лопнувшем санкт-
петербургском банке ОФК и т.д.

Бывший губернатор Севастополя Дмитрий Овсянников покинул свой пост без
уголовного состава, однако именно провалы в реализации ФЦП стали ключевым
фактором его досрочной отставки. "На развитие Севастополя выделяется
огромное количество федеральных средств. Крайне важно, чтобы они работали
на решение проблем города. К сожалению, вместо этого жители получили срыв
сроков и недостроенные объекты, политические конфликты и скандалы", -
прокомментировал это решение секретарь генсовета "Единой России" Андрей
Турчак.

""Кадровая чехарда" и коррупционные скандалы на реализацию ФЦП и
нацпроектов в Крыму и Севастополе влияют в самой фатальной степени. Крым и
Севастополь - зона "короткого хапка": приехал, хапнул - уступи место,
другие тоже голодны. Мало кто из назначенцев связывает с Крымом дальнейшую
жизнь - сюда едут придать импульс карьере и обогатиться. При этом у варягов
нет оберега "героев Крымской весны", позволяющего первым лицам не бояться
кремлевских люстраций. Из-за этого полуостров называют кладбищем карьер и
репутаций", - комментирует Виктор Ядуха.

Наиболее наглядно отношение чиновников к ФЦП, по его мнению, показывает
скандальная история с севастопольскими очистными сооружениями, ставшая
достоянием общественности незадолго до отставки Дмитрия Овсянникова:

"2 млрд из 6 млрд рублей ушло в лопнувший питерский банк, стрелочник сел,
губернатор вернулся в кресло замминистра - а федералы уже 8 млрд дают. Не
удивлюсь, если 30 процентов опять пропадут. Это как с тротуарами в Москве:
бесконечность "освоения" важнее результата. "Экстраординарными, авральными
мерами" могут быть только отставки и посадки. Но Крыму Козак грозит ими уже
пять лет, а увольняют и сажают только чужаков".

На днях и.о. руководителя ГСУ Следственного Комитета России по РК и
Севастополю Владимир Терентьев сообщил, что в этом году в его ведомство
поступило девять сообщений о преступлениях, связанных с реализацией ФЦП (по
всем из них возбуждены уголовные дела), а всего в производстве находилось
19 уголовных дел такой категории.

Очевидно, что с учетом недавних заявлений властей Крыма и Севастополя о
нарушениях на объектах ФЦП это просто капля в море. Крымский вице-премьер
Евгений Кабанов недавно выразил надежду, что по этим фактам "в ближайшее
время начнутся посадки", однако подобные заявления без особых последствий
делались и раньше. В октябрьском интервью ТАСС глава Крыма Сергей Аксенов
признал, что начиная с 2016 года ни один подрядчик не был привлечён к
ответственности за брошенные объекты ФЦП с общим ущербом 1,6 млрд рублей.
Золушка не станет принцессой

Об эффективности реализации ФЦП можно судить и по такому параметру, как
уровень дотационности бюджетов Крыма и Севастополя, ведь бюджетные вложения
в инфраструктуру, в конечном итоге, предполагают, что эта инфраструктура
будет работать на благо экономики и стимулировать рост поступлений в казну.
Пока на этом направлении об особых успехах говорить точно не приходится.

По данным РИА "Рейтинг", в первом полугодии налоговые и неналоговые доходы
бюджета Республики Крым выросли на 12,6% - до 19,6 млрд рублей, бюджета
Севастополя - на 20,4%, до 7,3 млрд рублей. Однако их доля в суммарных
доходах Крыма и Севастополя, как и прежде, оставалась очень низкой -
соответственно, 26% и 47%. Крым по этому параметру сопоставим с такими
беднейшими регионами России, как республики Алтай (22%), Тыва (23%),
Карачаево-Черкесия (24%), Дагестан (27%). Севастополь по уровню наполнения
бюджета собственными доходами стоит на одном уровне с хронически
депрессивными Бурятией (47%), Калмыкией (49%), Брянской (47%) и Курганской
(48%) областями.

Связь между ФЦП и показателями дотационности региональных бюджетов -
прямая, комментирует Карэн Туманянц, напоминая, что в прошлом году
крупнейшими получателями помощи из федерального бюджета были главным
образом регионы, где действуют собственные ФЦП. В их числе - крымская
(138,7 млрд рублей), калининградская (64,3 млрд), дальневосточная (53,1
млрд) и северокавказская (13,9 млрд). Именно на этих территориях находится
большинство субъектов федерации, расположившихся в нижней части списка
регионов по дотационности, то есть имеющих наибольшую долю дотаций в
доходах. Единственное исключение - Калининград.

"Как известно, в России накоплен значительный опыт различных федеральных
программ помощи регионам, однако примеров чудесного превращения золушки в
принцессу с помощью федеральных финансов нет, - говорит Туманянц. -
Дифференциация регионов по уровню социально-экономического развития не
снижается, несмотря на все усилия. Оснований ожидать иного эффекта для
Крыма от ФЦП и нацпроектов у меня нет. Реальным средством снижения
дотационности, на мой взгляд, может стать только активизация бизнеса на
соответствующей территории. Но щедрое федеральное финансирование
оказывается недостаточным инструментом для этого".

ФЦП - это инфраструктура, а не собственно экономика, не удочка, это рыба,
добавляет Виктор Ядуха, а влияние программы на крымскую экономику не такое
уж большое:

"Да, мост, трасса "Таврида", газопровод с материка и ТЭС - это жизненно
важно для всех. Но остальные объекты не дают крымчанам стабильных рабочих
мест и не являются генераторами стабильной прибыли, источниками стабильного
наполнения бюджетов. Дороги строят в основном приезжие, они на этом и
зарабатывают. Подрядчики вообще в основном не местные. Да, очистные в
Севастополе и Саках нужны, набережные нужны. Но вот их построят, и что?"

По мнению Сергея Смирнова, в данном случае также следует учитывать то
плачевное состояние, в каком оно украинского "наследие" досталось России
вместе с Крымом и Севастополем. Пять лет с момента присоединения Крыма -
это очень короткий срок, учитывая то, что с 1991 года Киев не вкладывал в
Крым практически ничего, а на исходе советского периода на необходимые
инвестиции просто не было средств, считает эксперт.

Поэтому, уверен Сергей Смирнов, масштаб инфраструктурных проблем выходит
далеко за рамки ФЦП - и это имеет для качества реализации программы свои
последствия:

"Можно все правильно и качественно сделать на тех объектах, которые вошли в
программу, но эти объекты не существуют сами по себе, отдельно от других,
до которых программа не добралась. Эти объекты, формально не относящиеся к
программе, и могут стать "тонкими местами", причем где они появятся,
спрогнозировать невозможно. И даже если вы знаете о таких проблемах, то
ограничены в инструментах их решения, поскольку это не предусмотрено
программой: выделите мизерную сумму - получите серьезные проблемы в связи с
нецелевым использованием средств".

Николай Проценко

ForPost

UAmedia

ProEco - новостной мониторинг экологии Украины